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コラム
第97回 目に見える汚職は氷山の一角――コンゴ民主共和国、交通警察内部の汚職システム
Visible corruption is the tip of the iceberg: The corruption system within the traffic police agency in the Democratic Republic of the Congo
PDF版ダウンロードページ：https://hdl.handle.net/2344/0002001444
2025年7月
（4,478字）
今回紹介する研究
Raúl Sánchez de la Sierra, Kristof Titeca, Haoyang (Stan) Xie, Aimable Amani Lameke, and Albert Malukisa Nkuku. 2024. “The Real State: Inside the Congo’s Traffic Police Agency,” American Economic Review, 114(12): 3976-4014.
汚職は一般的に、公務員がその職権を利用して独自に不正な利益を得る行為として理解される。公務員は国家組織の一員として働くため、一見すると個々が独立して行う汚職も、実は組織的に行われている可能性がある。もしも、公務員が管理者と結託すれば、汚職は巧妙な手口で隠蔽されるため、その行為から得られる私的利益や社会的費用の把握は難しくなる。本研究の著者らは、コンゴ民主共和国の首都キンシャサにある交通警察署と時間をかけて信頼関係を築き、その協力のもと警察内部に存在する汚職システムの実態や、そこから得られる私的利益や社会的費用を可視化した。
交通警察と汚職の手口
キンシャサ交通警察署は二つの大隊に分けられ、それぞれが14の駐在所を持つ。これらの駐在所1は中央駐在所とともに、キンシャサでの交通渋滞や事故を防ぐ拠点となっている2。各駐在所は一人の指揮官によって運営され、そこでは10人の路上警官、および公共検察庁に所属する二人の司法警察官がともに働いている。
路上警官は指揮官の指示のもと交差点でチームとして交通整理を行い、交通違反者を駐在所に連行する3。連行された運転手の起訴・不起訴の判断については、駐在所にいる司法警察官がその裁量で行う。駐在所はさながら裁判所の様相を呈しており、運転手が被告、路上警官が証人および検察官、司法警察官が判事である。起訴された運転手は、銀行で支払う罰金の領収書と引き換えに、押収された車両を取り戻すことができる。
著者らが集めた非公式な情報によると、拘束された運転手は二種類の賄賂（以下、駐在所賄賂）をよく支払っていた。起訴を避けるための賄賂と押収された車両の保管料である。これらの賄賂額は各駐在所で記録されていた。また、司法警察官は受け取った賄賂を指揮官と分け合い、その後、指揮官はその一部を警察上層部に支払っていた。これらの賄賂収入は、警察関係者の決して十分とはいえない給与を補填するのに役立った。
日々の連行車両数については、指揮官と路上警官との間で事前に合意された割当数があり、その達成が路上警官には求められた（以下、車両割当システム）。そのため、正当な理由なく路上警官に拘束される運転手もいた。そのような運転手に対する起訴・不起訴の判断は、路上警官の虚偽の主張に基づき、司法警察官との共謀により行われていた。さらに、割当を達成した路上警官が違法な交通料を路上で運転手から集めることもあった。
路上警官のなかには、駐在所への連行を見逃す代わりに運転手から直接賄賂を受け取る者もいた（上述の交通料と合わせて以下、街頭賄賂）。しかし、このような事例はそれほど多くなく、路上警官はおおむね指揮官の命令に従順だった。なぜならば、取り締まった運転手が路上で十分な金銭を所持していないことが多かったからだ。他方、運転手を駐在所に連行した場合には通常、その保護者や車両の所有者が司法警察官との交渉や金銭（罰金や賄賂）の支払いを行った。また路上警官と運転手との交渉は暴力的な衝突に発展することもあったため、そのまま運転手を駐在所に連行することは路上警官にとっても合理的だった。なお、指揮官は運転手から受け取った賄賂の一部を上層部に渡し、その庇護を得ていたため、路上警官から汚職を上層部に告発されたとしても組織内での処罰を免れることができた。むしろ上層部の支援を得ることで、このシステムに路上警官を巧妙に組み込むことができた。
データが示す賄賂と不当な拘束の実態
本論文の貢献の一つは、警察内部の組織的な汚職に関する定量的なデータを警察の協力のもとに収集したことだ。汚職を行っている組織から、そのようなデータを集めたこと、また集めるに至るまで信頼関係を築いた著者らの努力には脱帽である。収集方法の詳細は割愛するが、2015年の約30日間の活動を記録したデータから以下のことが明らかになった。
第一に、賄賂収入の総額（＝駐在所賄賂＋街頭賄賂）は罰金収入の3～4倍であり、その64％は駐在所賄賂であった。第二に、このような賄賂収入の多くは駐在所で運転手から脅し取られたものだった。例えば、連行された運転手の67％は、著者らが交差点に独自に配置した研究協力者（以下、観察者）が明確な交通違反を確認できない人々だった。なお、保護者の存在は賄賂交渉に大きな影響を与えていた。保護者をもつ運転手のほうが、そうでない運転手よりも賄賂を支払う確率は低く、支払賄賂額も少なかった。特に高位の警察官や軍の幹部が保護者の場合、その存在は司法警察官に対するけん制となった。第三に、駐在所でのこのような恐喝は、路上警官が行う不当な拘束、および交通違反に関する虚偽の主張によって支えられていた。
車両割当数の増加は交通整理を妨げ、また警察が持つ交通違反抑止力を弱める
続けて著者らは、日々の車両割当数が交通整理の状況や警察が持つ交通違反抑止力に及ぼす影響を分析する。詳細は省くが、著者らはデータ収集期間中、無作為に選んだ駐在所の無作為に選んだ日付の車両割当数が少なくなるような介入実験（ランダム化比較試験）を警察の協力のもとに行い、そこから得られる情報を用いてこの効果を推計した（操作変数法）。
分析結果によると、車両割当数が15.8台および6.9台増えるごとに、その駐在所が管轄する交差点で交通事故および交通渋滞がそれぞれ一件増えることがわかった。これは車両割当数をゼロまで引き下げた場合、交通事故や交通渋滞の発生件数が現在の水準からそれぞれ100％および40％減ることを意味する。また、車両割当数の増加は、路上警官が停止させる車両の数を増やすだけでなく、（運転手を拘束する時間が増えるために）路上警官が交差点で交通整理を行う時間を減らした。この結果は、交通事故や渋滞が増加した一因と考えられる。
加えて、不当な拘束は交通規則を遵守する運転手のやる気を失わせ、その結果、警察が持つ交通違反抑止力を弱める可能性がある。この点に関して、まず著者らは、車両割当システムが、路上警官が拘束する運転手の特徴にどのような影響を与えているかを分析した。仮に交通違反の有無とは関係のない何らかの特徴をもつ運転手が優先的に連行されているならば、それは不当な拘束が横行している可能性を示唆するからだ。分析結果によると、車両割当数の増加は、保護者をもたない運転手の連行事例を増やした。上述したように、保護者をもたない運転手は高い賄賂額を支払う傾向があるため、この結果は、車両割当システムにより路上警官が、高額な賄賂収入を得られる運転手を狙って拘束していることを意味する。路上警官は、車両停止時の運転手との接触（観察および対話）を通じて、その人物を拘束した場合に得られる賄賂額を予測できたと考えられる。実際、運転手の観察可能な特徴から予想される支払賄賂額を推計し、利用した分析結果からも、車両割当数が増えると、高額な賄賂収入を期待できる運転手の連行事例が増えることがわかった。
また著者らは、車両割当数が路上警官の不当な拘束にどのような影響を与えるかを直接的に分析した。分析結果によると、まず、車両割当数の増加は、駐在所で観察者が明確に交通違反を確認できない車両停止や連行、つまり路上警官による虚偽の告発を伴う拘束を増加させた。さらに車両割当数の増加は、路上警官と運転手とが路上で口論する傾向や（証拠力はやや弱いが）路上警官が車両停止の際に武力を行使する傾向を高め、運転手が逃亡する事例を増やした。これらは不当な拘束に納得しない運転手が増加したことを示唆する。
このように、車両割当システムは運転手に対する不当な選別や拘束を助長していた。このことは、交通規則を守る運転手の意欲を削ぐため、その結果、警察が持つ交通違反抑止力は弱まったと考えられる。またこのような影響を、車両割当システムが引き起こす交通事故や渋滞の増加と合わせて考えると、同システムは公共サービスの質を低下させ、社会的な費用を増大させたと考えられる。
車両割当システムは国家の資金調達手段ではなく、汚職システムである
不当な拘束や起訴を伴ってはいるものの、車両割当システムが、賄賂収入だけでなく罰金収入も増やし、国家の財源確保に貢献している可能性も否定できない。しかし著者らは、車両割当数の増加は賄賂収入を増やすが、罰金収入には有意な影響を与えていないことを示す。このことから著者らは、車両割当システムは公共サービスの提供に必要な資金調達手段ではなく、効率的に賄賂収入を得るための腐敗したシステムであると結論づける。
なお、路上で運転手から受け取った賄賂の一部を上層部に渡すという慣習は以前から存在していたが、それがいつの間にか車両割当というかたちで組織化されたようだ。この組織化には、まず駐在所の数が増え、駐在所とその管轄する交差点との距離が縮まったことが関係している。つまり、車両を押収し運転手を駐在所に連行することが以前よりも容易になったのだ。次に、路上警官が直接賄賂を受け取ることは本来、法律で違法とされており、特に2014年末以降、大統領の人気を維持するために路上での賄賂の受け取りは厳しく規制された。そのため、車両を押収し運転手を駐在所に連行することで、賄賂の受け取りに「合法的な外観」をもたせることができた。特筆すべきは、路上での賄賂の受け取りに対する規制が緩和された後も、この車両割当システムは維持され続けた。なぜならば、路上警官が直接賄賂を集めていた時に比べ、駐在所で運転手と直接交渉する方が、より多くの賄賂収入を効率的に得ることができると指揮官たちが経験的に学んだためだ。
汚職システムの構造的な理解が不可欠
本研究は、国家が十分な予算を確保できず職員に給与を支払えない場合、公務員が公共の利益に反する汚職の仕組みを作り、それが社会的な費用を増大させることを示す。このような公務員間の広範な連携による汚職行為は、国家行政が公務員に与える職業的特権の結果として生じ、様々な社会に広く存在していると著者らは主張する。脆弱な国家における、このような組織的な汚職行為に対して、どのように対処すべきだろうか。この答えを見つけることは容易ではないが、少なくとも最前線の公務員を取り締まるだけでは不十分だろう。汚職を生み出す社会環境や制度、組織的な汚職に参加する人々の行動の選択肢、およびそれぞれの行動から得られる利益など、汚職システム全体を構造的に理解することが不可欠だ。
著者プロフィール
工藤友哉（くどうゆうや） アジア経済研究所開発研究センター主任研究員。博士（経済学）。専門分野は開発経済学、応用ミクロ計量経済学。著作に“Eradicating Female Genital Cutting: Implications from Political Efforts in Burkina Faso” (Oxford Economic Papers, 2023), “Maintaining Law and Order: Welfare Implications from Village Vigilante Groups in Northern Tanzania” (Journal of Economic Behavior and Organization, 2020), “Can Solar Lanterns Improve Youth Academic Performance? Experimental Evidence from Bangladesh” (共著、The World Bank Economic Review, 2019) 等。
注
- 駐在所の様子についてはSupplemental Appendix, Panel Bを参照されたい。
- 環状道路の様子についてはSupplemental Appendix, Panel Dを参照されたい。
- 車両停止の様子についてはSupplemental Appendix, Panel Eを参照されたい。
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