TPPの加盟条項： 新規加盟は本当に開かれているのか
アジ研ポリシー･ブリーフ
No.65
浜中慎太郎
2016年6月15日発行
PDF (616KB)
- 多くのFTAは加盟条項を有しているが、実際にメンバーシップが拡大した例は稀少。TPPが加盟条項を有するからといって拡大を期待するのは時期尚早。
- TPPへの加盟交渉では、全ての既加盟国が様々な段階で拒否権を発動できる。新規加盟は極めて困難、あるいは、マラソン交渉になろう。
- 加盟を促進するためには、事実上、選択的離脱（opt-out）を認めることが一案。即ち、加盟に反対する国と新規加盟国の間で協定を発効させない形での加盟を認め、拒否権を発動しなくて済むような運用とすることが効果的。選択的離脱を明示的に認めているFTAも存在する。
はじめに
自由貿易協定（FTA）の影響を考える際には、「内外を隔てる壁」に注目する必要がある。技術的レベルでは、優遇関税が適用される貿易の範囲を定める原産地規則や、投資章における投資や投資家の定義が、協定の裨益者の範囲を定める重要な変数となる。より高い概念では、メンバーシップが国レベルでFTAの内外を分ける境界となる。
今年2月に署名された環太平洋パートナーシップ（TPP）の影響についても、その長期的影響が議論される際には、将来のメンバーシップ拡大について言及がなされることが極めて多い（早川・椎野2015、清水2016）。また、特定国のTPP加盟につき、参加「すべき」といった規範的議論や、参加が「期待される」といった観測的考察も様々になされてきた。
しかしながら、FTAやTPPのメンバーシップ自体を中心テーマとし、掘り下げた論考が行われることはあまりない。本稿では、FTAの加盟条項を包括的に論じ、TPPの加盟条項の問題点を指摘するとともに、TPPのメンバーシップを真に開かれたものとするために必要な方策について論じる。
自由貿易協定（FTA）の影響を考える際には、「内外を隔てる壁」に注目する必要がある。技術的レベルでは、優遇関税が適用される貿易の範囲を定める原産地規則や、投資章における投資や投資家の定義が、協定の裨益者の範囲を定める重要な変数となる。より高い概念では、メンバーシップが国レベルでFTAの内外を分ける境界となる。
今年2月に署名された環太平洋パートナーシップ（TPP）の影響についても、その長期的影響が議論される際には、将来のメンバーシップ拡大について言及がなされることが極めて多い（早川・椎野2015、清水2016）。また、特定国のTPP加盟につき、参加「すべき」といった規範的議論や、参加が「期待される」といった観測的考察も様々になされてきた。
しかしながら、FTAやTPPのメンバーシップ自体を中心テーマとし、掘り下げた論考が行われることはあまりない。本稿では、FTAの加盟条項を包括的に論じ、TPPの加盟条項の問題点を指摘するとともに、TPPのメンバーシップを真に開かれたものとするために必要な方策について論じる。
FTAの加盟条項
世界には260余りのFTAが存在する。このうち40程度は複数国間FTAである（メンバーが3カ国以上）。複数国間FTAには、「付随型」と「独立型」がある（それぞれ20程度）。付随型FTAのメンバーになるには、上位機構のメンバーであることが条件となる。例えば、ASEAN自由貿易協定AFTAのメンバーは、AFTAに加盟したというよりは、ASEANに加盟した結果AFTAのメンバーにもなったと解釈するのが適切であろう。上位機構への加盟条件・手続きは曖昧である場合が多い。
独立型の複数国間FTAの多くは加盟条項を有する。同じ地域に属する国に参加が開かれている場合もあれば（例えばメルコスール）、地理的概念に関わらず世界中全ての国に参加が開かれている場合もある（例えば北米自由貿易協定NAFTA）。220余りある二国間FTAは全て独立型であるが、その中にも加盟条項を有するものが存在する（ニュージーランド、シンガポール、オーストラリアの二国間FTA等）。
FTAの加盟条項の多くは、既加盟国と新規加盟国の間で「合意された加盟条件」の下で加盟が認められるとしている例が多い。この場合、既加盟国が事実上の拒否権を有していると解釈できる。しかしながら、新規加盟を促すための興味深い手続きを定めているFTAも存在する。
世界には260余りのFTAが存在する。このうち40程度は複数国間FTAである（メンバーが3カ国以上）。複数国間FTAには、「付随型」と「独立型」がある（それぞれ20程度）。付随型FTAのメンバーになるには、上位機構のメンバーであることが条件となる。例えば、ASEAN自由貿易協定AFTAのメンバーは、AFTAに加盟したというよりは、ASEANに加盟した結果AFTAのメンバーにもなったと解釈するのが適切であろう。上位機構への加盟条件・手続きは曖昧である場合が多い。
独立型の複数国間FTAの多くは加盟条項を有する。同じ地域に属する国に参加が開かれている場合もあれば（例えばメルコスール）、地理的概念に関わらず世界中全ての国に参加が開かれている場合もある（例えば北米自由貿易協定NAFTA）。220余りある二国間FTAは全て独立型であるが、その中にも加盟条項を有するものが存在する（ニュージーランド、シンガポール、オーストラリアの二国間FTA等）。
FTAの加盟条項の多くは、既加盟国と新規加盟国の間で「合意された加盟条件」の下で加盟が認められるとしている例が多い。この場合、既加盟国が事実上の拒否権を有していると解釈できる。しかしながら、新規加盟を促すための興味深い手続きを定めているFTAも存在する。
- 多数決の採用。少数国の反対では加盟をブロックできないよう、多数決によって新規加盟を決定する。アジア太平洋貿易協定APTA（旧バンコク協定）は加盟について2/3の多数決を採用。
- 選択的離脱（opt-out）の採用。加盟に反対する既加盟国と新規加盟国の間では協定を発効させない形で加盟を実現させる。APTAや米豪FTAで採用。
FTA加盟の事例
加盟条項を有するFTAはある程度存在するが、実際にメンバーシップが拡大したFTAの例は15程度で、極めて限られている（Hamanaka2016）。つまり、加盟条項の存在だけで、実際として加盟が開かれていると考えるのは尚早である。その上、メンバーシップを拡大したFTAは全て複数国間のものであり、大多数が付随型である。
独立型FTAのメンバーシップ拡大の成功・失敗事例は以下のとおりである。
加盟条項を有するFTAはある程度存在するが、実際にメンバーシップが拡大したFTAの例は15程度で、極めて限られている（Hamanaka2016）。つまり、加盟条項の存在だけで、実際として加盟が開かれていると考えるのは尚早である。その上、メンバーシップを拡大したFTAは全て複数国間のものであり、大多数が付随型である。
独立型FTAのメンバーシップ拡大の成功・失敗事例は以下のとおりである。
- APTAの拡大成功。加盟申請に際し多数決を採用し、拒否権を与えていないAPTAは、メンバーシップを成功裏に拡大させた数少ない独立型FTAの一つである。1975年に署名された後、2002年に中国、2015年にモンゴルが加盟。両国にとり、APTAは始めて締結したFTAとなった。
- NAFTAの拡大失敗。1993年に交渉が妥結した直後から新規加盟が問題となった（NAFTAは加盟条項を有する）。チリ、シンガポールがNAFTA加盟に興味を有していたが、前者については公式交渉が1995年6月に開始された。結局米国は、チリ、シンガポールをNAFTAに加盟させるのではなく、二国間FTAを締結することとした。
- P4協定の拡大失敗。TPPの起源ともいえる、シンガポール、ニュージーランド、チリ、ブルネイの4カ国による環太平洋戦略的経済パートナーシップ協定TPSEP（いわゆるP4協定）が2006年に発効したが、この時点で棚上げされた金融サービスおよび投資についての交渉が2008年に開始された。ブッシュ政権下の米国は、P4への加盟を念頭に交渉を行っていたが、オバマ政権発足後、FTA戦略を見直した結果、米国が既存のP4協定に参加するのではなく、新協定を一から交渉することに方針転換した。
TPPの加盟条項
TPPへの加盟は30.4条で詳細に手続きが定められている。通常、FTAの加盟条項は英文で100語以下であるが、TPPの場合は500語以上が費やされている。30.4条第1項に定められているように、TPPのメンバーシップはAPECの国・独立関税地域に加え、非APECの国・独立関税地域にも開かれている。加盟申請がなされれば、以下の段階を踏むこととなっている。
第二の問題は、拒否権の発動が様々な段階で可能なことである。委員会による作業部会の設置、作業部会の意思決定、委員会による作業部会案の承認のそれぞれの段階で反対が示される可能性がある。加盟候補国は常に更なる譲歩を求められる立場にあり、その交渉力は脆弱なものとなる。
第三に、選択的離脱が認められていないため、加盟候補国との間でFTAを締結することに懸念を有する既加盟国は、交渉の行方の不確実性から、拒否権を発動しがちになることが予想される。新規加盟を認めた上で当該国との間でFTAを発効させないという選択肢が既加盟国に与えられていない。
TPPへの加盟は30.4条で詳細に手続きが定められている。通常、FTAの加盟条項は英文で100語以下であるが、TPPの場合は500語以上が費やされている。30.4条第1項に定められているように、TPPのメンバーシップはAPECの国・独立関税地域に加え、非APECの国・独立関税地域にも開かれている。加盟申請がなされれば、以下の段階を踏むこととなっている。
- 委員会は加盟条件を交渉するための作業部会を設置する。委員会はTPP加盟国の大臣レベルあるいはSOMで構成される。
- 作業部会は加盟条件について交渉し、合意に達した場合には委員会に提出する報告書に加盟条件を記載する。作業部会の構成国の地位は関心を有する全てのメンバーに開放されている。
- 委員会は加盟条件を承認する。
第二の問題は、拒否権の発動が様々な段階で可能なことである。委員会による作業部会の設置、作業部会の意思決定、委員会による作業部会案の承認のそれぞれの段階で反対が示される可能性がある。加盟候補国は常に更なる譲歩を求められる立場にあり、その交渉力は脆弱なものとなる。
第三に、選択的離脱が認められていないため、加盟候補国との間でFTAを締結することに懸念を有する既加盟国は、交渉の行方の不確実性から、拒否権を発動しがちになることが予想される。新規加盟を認めた上で当該国との間でFTAを発効させないという選択肢が既加盟国に与えられていない。
TPPからFTAAPへ：加盟を実現する方策
2010年のAPECでも確認されたとおり、アジア太平洋自由貿易圏FTAAPへの道筋の一つとしても期待されるTPPは、本来、「開かれた地域主義」を体現するものでなくてはならない。TPPが既に12カ国のメンバーを有する複数国FTAであることに鑑みると、APTAのように多数決で民主的に加盟の是非を決定する方式を導入することが望ましかった。
しかしながら、秘密裏に進められた交渉の結果、既加盟国の全てに強大な拒否権が与えられた上、選択的離脱も認められない等、柔軟性に欠けるものとなった感は否めない。加盟交渉は極めて困難かつ長期にわたるものとなろう。
次善策として、加盟に反対する国が拒否権を発動しなくても済むように、事実上の選択的離脱を採用することを提案したい。TPPは明示的に特定メンバー国間で選択的離脱を行うことを認めてはいない。しかし、加盟条件は既加盟国と加盟候補国の間の交渉次第であるため、交渉の結果、新規加盟を支持しない既加盟国と新規加盟国の間で選択的離脱を行うことを合意することは可能であろう。現状のTPPは、大多数の既加盟国が支持する新規加盟が、少数国の反対によって実現できない、あるいは大幅に遅れることになりかねない制度設計であるが、運用によりそのような事態は回避せねばならない。
2010年のAPECでも確認されたとおり、アジア太平洋自由貿易圏FTAAPへの道筋の一つとしても期待されるTPPは、本来、「開かれた地域主義」を体現するものでなくてはならない。TPPが既に12カ国のメンバーを有する複数国FTAであることに鑑みると、APTAのように多数決で民主的に加盟の是非を決定する方式を導入することが望ましかった。
しかしながら、秘密裏に進められた交渉の結果、既加盟国の全てに強大な拒否権が与えられた上、選択的離脱も認められない等、柔軟性に欠けるものとなった感は否めない。加盟交渉は極めて困難かつ長期にわたるものとなろう。
次善策として、加盟に反対する国が拒否権を発動しなくても済むように、事実上の選択的離脱を採用することを提案したい。TPPは明示的に特定メンバー国間で選択的離脱を行うことを認めてはいない。しかし、加盟条件は既加盟国と加盟候補国の間の交渉次第であるため、交渉の結果、新規加盟を支持しない既加盟国と新規加盟国の間で選択的離脱を行うことを合意することは可能であろう。現状のTPPは、大多数の既加盟国が支持する新規加盟が、少数国の反対によって実現できない、あるいは大幅に遅れることになりかねない制度設計であるが、運用によりそのような事態は回避せねばならない。
《参考文献》
- 早川和伸・椎野幸平(2015)「環太平洋パートナーシップ協定の影響」アジ研TPP分析レポートNo1.
- 清水達也(2016)「ペルー：貿易自由化重視の経済政策が継続」アジ研TPP分析レポートNo.3.
- S.Hamanaka(2016), “Accession Clause of TPP: Is It Really Open?” IDE Discussion Paper Series No.606.
（はまなか しんたろう／新領域研究センター経済統合研究グループ）
本報告の内容や意見は、執筆者個人に属し、日本貿易振興機構あるいはアジア経済研究所の公式見解を示すものではありません。
